KEBIJAKAN OTONOMI DAERAH: KONSEPSI, IMPLEMENTASI DAN MASALAH

Ade Eka Kamis, 06/03/2014 Umum 11695 hits


Terlebih dulu perlu dicatat bahwa sejak awal 1990-an telah berkembang berbagai wacana diantara para pemerhati pemerintahan tentang desentralisasi pemerintahan di Indonesia. Konsep otonomi yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 mendapat sorotan dan kajian kritis. Ada dua pendapat yang menampil dalam diskusi-diskusi itu: Pertama, bahwa Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 masih relevan, hanya belum dilaksanakan secara konsisten. Pendapat ini kemudian mendorong lahirnya kebijakan pemerintah berupa proyek percontohan otonomi di satu daerah tingkat II untuk masing-masing propinsi. Kedua, bahwa Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 sudah harus diganti sama sekali. Sistem yang sarat dengan nuansa sentralistik itu, yang selama puluhan tahun kita praktekkan, telah membawa berbagai akibat buruk. Sistem ini dinilai telah menghambat proses demokratisasi pemerintahan.

Dalam pengamatan penulis waktu itu, dua argmumentasi ini memiliki alasan yang obyektif. Pendapat pertama bisa berlindung dibalik alasan bahwa pemerintahan daerah yang berlaku saat itu memang belum sepenuhnya mencerminkan konsep Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974. Titik berat otonomi pada daerah tingat II (kabupaten dan kotamadya), yang merupakan amanah pasal 11 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 belum terwujud. Namun argument inipun bias dikoreksi. Bukankah ini sekaligus menunjukkan betapa rendahnya komitmen pemerintah dalam menjalankan undang-undang itu? Kenyataan bahwa pemerintah tidak melaksanakan perintah undang-undang walaupun setelah undang-undang itu berlaku selama lebih dari 20 tahun memang menyulitkan lahirnya consensus baru untuk pelaksanaannya. Keengganan pemerintah pusat untuk mendelegasikan wewenang ke daerah memang berlebihan. Pada masa itu sangat sulit bagi siapapun untuk mengubah persepsi para pejabat pusat agar menerima asumsi tentang kemanfaatan dari kebijakan desentralisasi. Ini antara lain disebabkan karena visi tentang keterkaitan antara sistem negara kesatuan dengan keperluan akan pendekatan yang sentralistik masih cukup dalam tertanam di benak para pemimpin pemerintahan di pusat. Keadaan ini memperkuat argumen dari pendapat yang kedua untuk sama sekali meninggalkan konsep otonomi yang sedang berlaku dan menggantinya dengan sesuatu yang baru.

Konsep Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 yang bernuansa sentralistik itu memang harus dituduh sebagai penyebab dari berbagai kekurangan yang menyertai perjalanan pemerintahan di daerah selama lebih dari dua dekade terakhir. Kenyataan belum diperolehnya pemimpin dan kepemimpinan pemerintahan yang terbaik sesuai dengan aspirasi masyarakat pada masa itu adalah akibat dari pola rekrutmen yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 itu. Pola itu telah memberi pembenaran terhadap berlakunya rekayasa pemilihan pemimpin pemerintahan yang tidak transparan dan tidak memiliki "sense of public accountability." Kurangnya kewenangan yang diletakkan di daerah juga telah menjadi penyebab dari lemahnya kemampuan prakarsa dan kreatitivitas pemerintah daerah dalam menyelesaikan berbagai masalah dan menjawab berbagai tantangan. Keleluasaan untuk menetapkan prioritas kebijakan, yang merupakan syarat penting untuk lahirnya prakarsa dan kreativitas, memang tidak tersedia. Semua keputusan penting hanya bisa diambil oleh pemerintah pusat. Akibatnya, selalu terjadi kelambanan dalam merespons dinamika dan permasalahan yang terjadi di daerah. Dalam keadaan seperti ini, partisipasi masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan publik menjadi sangat lemah.

Secara teknis administrasi, tiadanya kewenangan daerah dalam proses rekrutmen dan promosi pegawai, serta kakunya organisasi pemerintahan di daerah akibat diterapkannya pola uniformitas telah menyebabkan tidak efektifnya daya kerja birokrasi. Beberapa dari unit organisasi dan institusi yang dibangun pun sudah cenderung mubazir. Dengan kata lain, pendekatan sentralistik yang mewarnai pola pemerintahan daerah menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 itu telah memelihara inefisiensi administrasi dan korupsi, sehingga seolah-olah hal itu telah menjadi karakter pemerintahan di daerah pada masa itu.

Pendekatan sentralistik yang dipakai seringkali dilandaskan kepada argumentasi seolah-olah ia merupakan konsekuensi dari sistem negara kesatuan. Padahal, argumen ini tidak memiliki dasar yang kuat, karena negara kesatuan Republik Indonesia yang dikonsepsikan oleh Undang-Undang Dasar 1945 sangat menghargai hak-hak otonom dan bahkan hak-hak daerah yang bersifat istimewa (lihat penjelasan UUD 1945). Disamping itu, secara teoretik, dengan kebhinnekaan budaya masyarakat Indonesia, keanekaragaman kondisi geografis, dan kesenjangan tingkat kesejahteraan antara satu daerah dengan yang lainnya, mestinya menyulitkan kita untuk menerapkan pendekatan yang seragam dalam proses pemerintahan. Negara kesatuan sebagai sebuah komitmen politik tidak seyogianya digunakan sebagai justifikasi bagi pendekatan yang seragam dan sentralistik itu.

Berdasarkan ulasan di atas, kita sampai pada kesimpulan bahwa kebijakan desentralisasi untuk otonomi daerah adalah suatu kebutuhan yang mendesak demi menyelamatkan kelangsungan hidup bangsa dan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 harus diubah. Hasil dari perubahan itu tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999.

Perubahan Paradigma

Dalam waktu yang cukup lama, sejak orde baru, pemerintahan Indonesia telah tergiring untuk menjadikan paradigma pembangunan sebagai landasan nilai yang menjadi acuan dari seluruh kebijakan pemerintahan. GBHN dan Repelita sebagai instrumen utama dari penyelenggaraan pemerintahan orde baru sarat dengan konsep dan rencana pembangunan. Karena itu, pemerintah mengambil peran sebagai agen utama dari pembangunan nasional. Tujuannya jelas: akselarasi pembangunan. Pilihan ini diambil karena dibawah pemerintahan sebelumnya, ekonomi nasional Indonesia memang terpuruk, dengan tingkat pengangguran dan kemiskinan yang sangat tinggi. Sebagai contoh, sampai saat berakhirnya pemerintahan Presiden Soekarno di tahun 1967, inflasi sudah mencapai 650%. Sektor agraria tetap menjadi andalan utama, tanpa sesuatu terobosan produksi yang bisa membawa rakyat ke luar dari lingkaran kemiskinan. Pengangguran di kota-kota sangat nyata, dan investasi asing hampir-hampir nihil. Karena itu, ketika pemerintahan orde baru terbentuk, Soeharto segera menghimpun para teknokrat ekonomi dalam pemerintahannya dan mendeklarasikan pembangunan sebagai missi utamanya.

Sebenarnya, tidak ada yang salah dengan paradigma pembangunan itu. Hanya saja, setelah dijalankan dalam jangka waktu yang cukup lama, kemudian terbukti bahwa menjadikan pembangunan sebagai peran pokok pemerintahan, seraya mengorbankan peran yang hakiki, yaitu sebagai pihak yang melayani dan memberdayakan masyarakat, telah membawa konsekuensi-konsekuensi yang kurang baik. Peran pemerintah yang terlalu menonjolkan pembangunan, pada tingkat pertama mengharuskan adanya suatu sistem perencanaan yang terpusat (central planing). Kendali pemerintahan dan pembangunan berada ditangan pemerintah pusat. Ini diperlukan agar percepatan pembangunan bias terlaksana. Perencanaan dan pengendalian terpusat itu juga mengharuskan adanya penyeragaman sistem organisasi pemerintahan daerah dan manajemen proyek yang dikembangkan di daerah. Tujuannya agar hasilnya mudah diukur, dikendalikan, diawasi, dan dievaluasi.

Akibat dari penerapan pendekatan terpusat itu adalah semakin kuatnya ketergantungan daerah kepada pemerintah pusat. Inilah akar dari hubungan pusat-daerah yang bersifat patronasi. Pada gilirannya, hal ini kemudian mematikan kemampuan prakarsa dan daya kreativitas pemerintah dan masyarakat daerah. Sementara itu, beban pemerintah pusat yang terus memberat serta semakin kompleksnya masalah yang dihadapi telah menyulitkannya dalam membuat kebijakan-kebijakan yang secara tepat merespon dinamika dan tantangan yang dihadapi. Gambaran dari kondisi yang dobel negatif ini bisa diamati melalui reaksi pemerintah terhadap krisis moneter regional yang terjadi sekitar Juli 1997.

Jadi, ketika Thailand terkena serangan krisis moneter di bulan Juli 1997, hampir semua pejabat tinggi Indonesia di bidang moneter, ekonomi dan pembangunan memberi reaksi yang bernada optimistik. Kata mereka, keadaan yang menimpa Thailand tidak akan terjadi terhadap Indonesia karena fundamental ekonomi kita cukup kuat dan cadangan devisa yang kita miliki masih mampu merespon kebutuhan transaksi berjalan. Namun, ketika serangan itu benar datang pada bulan berikutnya (Agustus 1997), keadaan kita ternyata sama dengan, atau bahkan lebih parah dari Thailand. Nilai tukar rupiah terhadap dollar AS merosot tajam, dari 40% di awal krisis ke 80% di bulan Mei 1998. Banyak perusahaan yang tutup dan jumlah penganggur membengkak. Campur tangan IMF tidak banyak menolong. Berbagai alternatif kebijakan moneter yang disodorkan oleh para ahli dalam dan luar negeri tidak mampu menggiring pemerintah untuk secara tegas memilih dan melaksanakannya. Satu-satunya reaksi pemerintah yang dikover secara luas oleh media massa adalah acara bagi-bagi nasi bungkus oleh Menteri Sosial (Mbak Tutut) kepada para penganggur dan pekerja serabutan. Reaksi pemerintah daerah yang sudah lama kehilangan kreativitas sama saja. Mereka ikut-ikutan membagi nasi bungkus, menciptakan pasar murah untuk sehari, atau paling jauh mengerahkan tenaga kerja (ex-phk) untuk membersihkan selokan dan bantaran sungai.

Apa artinya illustrasi diatas? Ternyata pemerintah gagal memahami apalagi mengantisipasi gejala krisis ekonomi dan keuangan global. Mereka gagal membaca perubahan dan berbagai kecenderungan global, paling tidak di bidang ekonomi dan keuangan. Mengapa? Karena untuk waktu yang cukup lama, pemerimtah pusat telah menggunakan terlalu banyak waktu dan enerjinya untuk mengurus masalah-masalah domestik yang sebenarnya sudah bisa diurus oleh pemerintah daerah. Akibatnya, mereka tidak punya cukup waktu dan enerji untuk mempelajari kecenderungan-kecenderungan global. Ini harga yang harus kita bayar dari penerapan sistem pemerintahan yang sentralistik itu.

Maka, sebagai bangsa yang berupaya untuk cerdas, kita harus berani mengubah pola hubungan pusat-daerah yang paternalistik dan sentralistik itu menjadi pola hubungan yang bersifat kemitraan dan desentralistik. Itulah yang kemudian tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999.

Dengan dua Undang-undang ini, kita meninggalkan paradigma pembangunan sebagai acuan kerja pemerintahan. Sakralisasi pembangunan yang dilakukan oleh pemerintahan sebelumnya telah melahirkan banyak korban pembangunan. Pengambil-alihan secara sepihak terhadap hak rakyat atas tanah mereka dengan dalih untuk kepentingan pembangunan adalah contoh yang sangat nyata. Ini terjadi baik dalam kasus pengusuran berskala kecil untuk pembangunan sebuah pasar misalnya, maupun untuk yang berskala besar, yang seringkali disebut bedol desa. Karena itu, demi mengembalikan harga diri rakyat dan demi membangun kembali citra pemerintahan sebagai pelayan yang adil, maka melalui kebijakan otonomi daerah tahun 1999 itu kita kembali menggunakan paradigma pelayanan dan pemberdayaan. Ini tidak berarti bahwa pemerintah sudah tidak lagi memiliki komitmen pembangunan, tetapi mendudukkan tugas pembangunan itu diatas landasan nilai pelayanan. Artinya, tidak akan ada lagi kebijakan pembangunan yang mengandung nilai ketidak-adilan dan yang bersifat mematikan kreativitas masyarakat. Kebijakan semacam itu jelas bertentangan dengan komitmen pelayanan dan pemberdayaan. Perubahan paradigma ini bisa dianggap sebagai suatu gerakan kembali ke karakter pemerintahan yang hakiki.

Tujuan, Visi dan Konsep Dasar

Tujuan utama dari kebijakan desentralisasi tahun 1999 itu adalah, di satu pihak, membebaskan pemerintah pusat dari beban-beban yang tidak perlu dalam menangani urusan domestik, sehingga ia berkesempatan mempelajari, memahami, merespon berbagai kecenderungan global dan mengambil manfaat daripadanya. Pada saat yang sama, pemerintah pusat diharapkan lebih mampu berkonsentrasi pada perumusan kebijakan makro nasional yang bersifat strategis. Di lain pihak, dengan desentralisasi kewenangan pemerintahan ke daerah, maka daerah akan mengalami proses pemberdayaan yang signifikan. Kemampuan prakarsa dan kreativitas mereka akan terpacu, sehingga kapabilitasnya dalam mengatasi berbagai masalah domestik akan semakin kuat. Desentralisasi merupakan simbol adanya "trust" dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Ini akan dengan sendirinya mengembalikan harga diri pemerintah dan masyarakat daerah. Kalau dalam sistem yang sentralistik mereka tidak bisa berbuat banyak dalam mengatasi berbagai masalah, dalam sistem otonomi ini mereka ditantang untuk secara kreatif menemukan solusi-solusi atas berbagai masalah yang dihadapi.

Penulis ingin memperjelas lagi posisi kebijakan otonomi sebagai sebuah proyek pengembalian harga diri pemerintah dan masyarakat daerah. Di masa lalu, banyak masalah terjadi di daerah yang tidak tertangani secara baik karena keterbatasan kewenangan pemerintah daerah di bidang itu. Ini berkenaan antara lain dengan konflik pertanahan, kebakaran hutan, pengelolaan pertambangan, perijinan investasi, kerusakan lingkungan, alokasi anggaran dari dana subsidi pemerintah pusat, penetapan prioritas pembangunan, penyusunan organisasi pemerintahan yang sesuai kebutuhan daerah, pengangkatan dalam jabatan struktural, perubahan batas wilayah administrasi, pembentukan kecamatan, kelurahan dan desa, serta pemilihan kepala daerah. Sekarang, dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999, kewenangan itu didesentralisasikan ke daerah. Artinya, pemerintah dan masyarakat di daerah dipersilahkan mengurus rumah tangganya sendiri secara bertangungjawab. Pemerintah pusat tidak lagi mempatronasi, apalagi mendominasi mereka. Peran pemerintah pusat dalam konteks desentralisasi ini adalah melakukan supervisi, memantau, mengawasi dan mengevaluasi pelaksanaan otonomi daerah. Peran ini tidak ringan, tetapi juga tidak membebani daerah secara berlebihan. Karena itu, dalam rangka otonomi daerah diperlukan kombinasi yang efektif antara visi yang jelas serta kepemimpinan yang kuat dari pemerintah pusat, dengan keleluasaan berprakarsa dan berkreasi dari pemerintah daerah. Visi otonomi daerah itu sendiri dapat dirumuskan dalam tiga ruang lingkup interaksinya yang utama: Politik, Ekonomi, serta Sosial dan Budaya.

Di bidang politik, karena otonomi daerah adalah buah dari kebijakan desentralisasi dan demokratisasi, maka ia harus difahami sebagai sebuah proses untuk membuka ruang bagi lahirnya kepala pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya penyelengaraan pemerintahan yang responsif terhadap kepentingan masyarakat luas, dan memelihara suatu mekanisme pengambilan keputusan yang taat pada asas pertanggungjawaban publik. Demokratisasi pemerintahan juga berarti transparansi kebijakan. Artinya, untuk setiap kebijakan yang diambil, harus jelas siapa yang memprakarsai kebijakan itu, apa tujuannya, berapa ongkos yang harus dipikul, siapa yang akan diuntungkan, apa risiko yang harus ditanggung, dan siapa yang harus bertanggungjawab jika kebijakan itu gagal. Otonomi daerah juga berarti kesempatan membangun struktur pemerintahan yang sesuai dengan kebutuhan daerah, membangun sistem dan pola karir politik dan administrasi yang kompetitif, serta mengembangkan sistem manajemen pemerintahan yang efektif.

Di bidang ekonomi, otonomi daerah di satu pihak harus menjamin lancarnya pelaksanaan kebijakan ekonomi nasional di daerah, dan di lain pihak terbukanya peluang bagi pemerintah daerah mengembangkan kebijakan regional dan lokal untuk mengoptimalkan pendayagunaan potensi ekonomi di daerahnya. Dalam konteks ini, otonomi daerah akan memungkinkan lahirnya berbagai prakarsa pemerintah daerah untuk menawarkan fasilitas investasi, memudahkan proses perijinan usaha, dan membangun berbagai infrastruktur yang menunjang perputaran ekonomi di daerahnya. Dengan demikian, otonomi daerah akan membawa masyarakat ke tingkat kesejahteraan yang lebih tinggi dari waktu ke waktu.

Di bidang sosial dan budaya, otonomi daerah harus dikelola sebaik mungkin demi menciptakan dan memelihara harmoni sosial diantara kelompok-kelompok yang ada dalam masyarakat. Pada saat yang sama ia juga wajib memelihara nilai-nilai lokal yang dipandang besifat kondusif terhadap kemampuan masyarakat merespon dinamika kehidupan di sekitarnya.

Berdasarkan visi ini, maka konsep dasar otonomi daerah yang kemudian melandasi lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999, merangkum hal-hal berikut ini:

1. Penyerahan sebanyak mungkin kewenangan pemerintahan dalam hubungan domestik kepada daerah. Kecuali untuk bidang keuangan dan moneter, politik luar negeri, peradilan, pertahanan, keagamaan, serta beberapa bidang kebijakan pemerintahan yang bersifat strategis-nasional, maka pada dasarnya semua bidang pemerintahan yang lain dapat didesentralisasikan. Dalam konteks ini, pemerintahan daerah tetap terbagi atas dua ruang lingkup, bukan tingkatan, yaitu daerah kabupaten dan kota yang diberi status otonomi penuh, dan propinsi yang diberi otonomi terbatas. Otonomi penuh berarti tidak adanya operasi pemerintah pusat di daerah kabupaten dan kota, kecuali untuk bidang-bidang yang dikecualikan tadi. Otonomi terbatas berarti adanya ruang yang tersedia bagi pemerintah pusat untuk melakukan operasi di daerah propinsi. Karena itu, maka status Gubernur propinsi, selain sebagai kepala daerah otonom, juga sebagai wakil pemerintah pusat. Karena sistem otonomi ini tidak bertingkat (tidak ada hubungan hierarki antara pemerintah propinsi dengan pemerintah kabupaten/kota), maka hubungan propinsi dan kabupaten bersifat koordinatif, pembinaan dan pengawasan. Sebagai wakil pemerintah pusat, Gubernur mengkoordinasikan tugas-tugas pemerintahan antar kabupaten dan kota dalam wilayahnya. Gubernur juga melakukan supervisi terhadap pemerintah kabupaten/kota atas pelaksanaan berbagai kebijakan pemerintah pusat, serta bertanggungjawab mengawasi penyelengaraan pemerintahan berdasarkan otonomi daerah di dalam wilayahnya.

2. Penguatan peran DPRD dalam pemilihan dan penetapan kepala daerah. Kewenangan DPRD dalam menilai keberhasilan atau kegagalan kepemimpinan Kepala daerah harus dipertegas. Pemberdayaan fungsi-fungsi DPRD dalam bidang legislasi, representasi dan penyalur aspirasi masyarakat harus dilakukan. Untuk itu optimalisasi hak-hak DPRD perlu diwujudkan, seraya menambah alokasi anggaran untuk biaya operasinya. Hak penyelidikan DPRD perlu dihidupkan, hak prakarsa perlu diaktifkan, dan hak bertanya perlu didorong. Dengan demikian produk legislasi akan dapat ditingkatkan dan pengawasan politik terhadap jalannya pemerintahan bisa diwujudkan.

3. Pembangunan tradisi politik yang lebih sesuai dengan kultur setempat demi menjamin tampilnya kepemimpinan pemerintahan yang berkualifikasi tinggi dengan tingkat akseptabilitas yang tinggi pula. Pertanggungjawaban kepala daerah kepada DPRD sepanjang menyangkut pelaksanaan tugas-tugas desentralisasi dan otonomi daerah perlu ditetapkan.

4. Peningkatan efektivitas fungsi-fungsi pelayanan eksekutif melalui pembenahan organisasi dan institusi yang dimiliki agar lebih sesuai dengan ruang lingkup kewenangan yang telah didesentralisasikan, setara dengan beban tugas yang dipikul, selaras dengan kondisi daerah, serta lebih responsif terhadap kebutuhan daerah. Dalam kaitan ini juga, diperlukan terbangunnya suatu sistem administrasi dan pola karir kepegawaian daerah yang lebih sehat dan kompetitif.

5. Peningkatan efisiensi administrasi keuangan daerah serta pengaturan yang jelas atas sumber-sumber pendapatan negara dan daerah, pembagian revenue dari sumber penerimaan yang berkait dengan kekayaan alam, pajak dan retribusi, serta tata cara dan syarat untuk pinjaman dan obligasi daerah.

6. Perwujudan desentralisasi fiskal melalui pembesaran  alokasi subsidi dari pemerintah pusat yang bersifat "block grant," pengaturan pembagian sumber-sumber pendapatan daerah, pemberian keleluasaan kepada daerah (Bappeda) untuk menetapkan prioritas pembangunan, serta optimalisasi upaya pemberdayaan masyarakat melalui lembaga-lembaga swadaya pembangunan yang ada.

7. Pembinaan dan pemberdayaan lembaga-lembaga dan nilai-nilai lokal yang bersifat kondusif terhadap upaya memelihara harmoni sosial dan solidaritas sosial sebagai satu bangsa.

Untuk menjamin suksesnya pelaksanaan konsep otonomi daerah tersebut, sekali lagi, diperlukan komitmen yang kuat dan kepemimpinan yang konsisten dari pemerinah pusat. Dari pemerintah daerah juga diharapkan lahirnya pemimpin-pemimpin pemerintahan yang demokratis, DPRD yang mampu menjembatani antara tuntutan rakyat dengan kemampuan pemerintah, organisasi masyarakat yang mampu memobilisasi dukungan terhadap kebijakan yang menguntungkan masyarakat luas, kebijakan ekonomi yang berpihak pada pembukaan lapangan kerja dan kemudahan berusaha, serta berbagai pendekatan sosial budaya yang secara terus menerus menyuburkan harmoni dan solidaritas antar warga.

Implementasi

Belum terlalu banyak hal yang bisa diangkat dalam konteks implementasi otonomi daerah, mengingat waktu pelaksanaannya secara komprehensif baru berlaku bilangan bulan. Namun secara umum bisa dicatat bahwa untuk bidang-bidang tertentu, seperti pemilihan kepala daerah dengan kewenangan penuh pada DPRD dan pensahan peraturan daerah oleh DPRD, sudah berlaku sejak Januari 2000. Dalam tahun 2001 ini juga telah diproses berlakunya kebijakan desentralisasi fiskal melalui alokasi DAU dan aplikasi pembagian keuntungan dari sumber-sumber pendapatan yang ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999, realokasi pegawai pusat yang jumlahnya mencapai sekitar dua juta, realokasi aset pemerintah pusat yang ada di daerah, serta kewenangan daerah di bidang kelembagaan dan promosi karir pegawai.

Dalam semua proses itu pasti ada masalah dan kendala yang bervariasi dari satu daerah ke daerah lainnya. Ini merupakan tantangan yang harus dijawab melalui kepemimpinan pemerintah pusat dalam mensupervisi pelaksanaan kebijakan tersebut.

Secara umum, implementasi kebijakan otonomi daerah masih dihadapkan pada berbagai kendala. Banyak masalah yang harus diselesaikan sebelum kita mampumembangun harapan-harapan baru tentang Indonesia masa depan yang lebih baik.

Diantara kendala itu, yang paling serius, menurut pengamatan saya adalah yang berkenaan dengan pengembangan fungsi-fungsi pemerintahan melalui pemberian lebih banyak kewenangan kepada daerah. Peningkatan kemampuan daerah untuk secara kreatif dan optimal mendayagunakan kewenangan-kewenangan yang telah dilimpahkan oleh pemerintah nasional, seperti yang terinci dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 2000 belum efektif. Ini disebabkan hingga saat berlakunya secara penuh pelaksanaan otonomi daerah, Januari 2001, beberapa instansi pusat belum juga siap mengalihnya kewenangan seperti diamanahkan oleh Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 2000. Hingga saat ini, masih ratusan produk perundang-undangan (sebagian besar Keppres) yang diperlukan untuk menjadi landasan bagi daerah dalam menjalankan berbagai pelayanan pemerintahan, belum tersedia. Akibatnya, salah satu tujuan otonomi daerh yang berupa kemampuan untuk merespon dinamika masyarakat setempat secara lebih tepat, cepat dan kreatif pun belum tampak.

Ada potensi kekisruhan yang terlihat melalui respon pemerintah daerah terhadap belum turunnya keppres-keppres tentang standar pelayanan minimum di berbagai bidang pemerintahan. Terhadap kenyataan ini terdapat dua kelompok daerah dengan respon yang berbeda. Kelompok pertama mengambil sikap menunggu datangnya keppres. Mereka tidak mau membuat perda dan kebijakan apapun dalam bidang itu selama petunjuknya belum datang. Artinya, tidak ada implementasi otonomi daerah dalam hampir semua bidang pelayanan pemerintahan. Mereka menjalankan pelayanan publik seperti sediakala, ketika Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 belum berlaku. Kenyataan ini terkesan selintas tanpa risiko. Padahal ada risikonya, yaitu adanya kemungkinan kevakuman pelayanan berhubung kantor-kantor perwakilan pemerintah pusat di daerah sudah mulai berbenah untuk integrasi ke dalam struktur pemerintahan daerah otonom. Dalam suasana keraguan tentang siapa yang berwenang melakukan apa, sudah bisa dipastikan terganggunya proses pemerintahan di daerah.

Kelompok kedua megambil sikap proaktif. Mereka berasumsi bahwa untuk mengatasi kevakuman pelayanan, mereka maju terus membuat perda tanpa harus dilandaskan kepada pedoman yang seharusnya tertuang dalam Keppres. Mereka berasumsi bahwa karena kewenangan-kewenangan pemerintahan sudah ditetapkan melalui Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000, maka secara legal mereka sudah bisa mengatur. Apalagi karena dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 sendiri sudah ditetapkan bahwa pemerintah pusat wajib menyiapkan semua aturan yang diperlukan untuk mendukung pelaksanaan kewenangan itu selambat-lambatnya enam bulan setelah ditetapkannya Peraturan Pemerintah itu. Artinya, Keppres-Keppres tentang standar pelayanan minimum itu seharusnya sudah siap seluruhnya pada tanggal 7 November 2000. Risiko yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan tanpa petunjuk Keppres itu adalah luasnya kemungkinan perbenturan antara kepentingan nasional yang seharusnya terjabarkan secara jelas dalam Keppres-Keppres dengan kepentingan daerah yang tertuang dalam perda-perda itu. Kalau ini terjadi, kekisruhan pemerintahan menjadi tak terelakkan, sesuatu yang secara langsung akan mengganggu ketahanan nasional kita.

Karena itu, pemerintah pusat tidak seyogianya melambatkan proses otonomi daerah dengan berbagai cara. Setiap langkah yang lambat dalam melaksanakan desentralisasi akan dibayar mahal. Ia bukan saja akan menimbulkan kecurigaan dan kekecewaan daerah terhadap pusat, tetapi juga akan memicu suasana ketidakpastian yang luas. Pandangan dunia terhadap kualitas pemerintahan kita pun akan semakin negatif.

Masalah Strategis yang Harus Ditangani

Ada beberapa masalah yang secara langsung atau tidak langsung berpengaruh terhadap pelaksanaan otonomi daerah, yang belum dapat ditangani secara memuaskan sampai saat sekarang ini, dan karena itu seyogianya dijadikan sebagai bahan kajian kita bersama. Masalah-masalah dimaksud berkenaan dengan : (1) Gejala krisis kepemimpinan pemerintahan; (2) Peningkatan volume dan intensitas tindak kekerasan sosial; (3) Penyelenggaraan fungsi-fungsi DPRRl dan DPRD, termasuk adanya ganjalan dalam hubungan antara legislatif dan eksekutif; (4) Kontroversi hubungan antara Daerah Propinsi dengan Daerah Kabupaten/Kota sebagai konsekuensi pemberian status otonomi penuh kepada Daerah Kabupaten dan Kota, serta (5) Penyelenggaraan pemerintahan desa.

Ke-lima pokok masalah itu dapat dianggap bersifat strategis karena berkenaan dengan inti penyelenggaraan pemerintahan dan berdampak langsung terhadap penampilan pemerintahan nasional dan daerah. Penjelasan singkat atas masalah-masalah itu adalah sebagai berikut :

1.Krisis Kepemimpinan Pemerintahan

Dalam persepsi masyarakat awam, yang merupakan mayoritas dari bangsa Indonesia, pemerintahan hasil pemilihan umum 1999 di tingkat pusat dan daerah sejauh ini baru terbatas mengesankan pergantian figur dan perubahan tema rhetorik. Belum banyak yang bisa dilakukan oleh pemerintah untuk mengubah nasib rakyat. Bahkan gelombang harapan yang di awal gerakan untuk reformasi demikian besar, kini berangsur-angsur surut. Kalau pengamatan, ini benar, maka sulit untuk mengingkari adanya gejala krisis kepemimpinan pemerintahan, yang ditandai oleh belum mampunyai para pemimpin pemerintahan kita melaksanakan amanah reformasi. Ini bisa diamati melalui sejumlah fakta di mana reformasi untuk menegakkan supremasi hukum, misalnya, kini dihadapkan pada perilaku pelanggaran hukum oleh pejabat negara dan warga masyarakat yang justru semakin vulgar dan brutal. Reformasi untuk memberantas KKN malahan dicemari oleh praktek KKN para pelaku kekuasaan secara lebih transparan. Reformasi untuk demokratisasi politik justru terjebak ke dalam perangkap politik uang, intrik, dan suasana paling curiga antar elit yang semakin menjauhkan mereka dari substansi penyelesaian berbagai masalah. Reformasi ekonomi untuk mengakhiri pemihakan kepada kelompok pengusaha konglomerat tertentu, yang telah menguras uang negara melalui toleransi pemerintah pada praktek monopoli dan penyaluran kredit dalam jumlah besar, terancam gagal. Ironis memang, bahwa praktek favoritisme seperti itu cenderung direproduksi. Perubahan yang terjadi hanyalah pergantian mitra belaka.

Semua gejala ini merupakan beban yang sangat berat untuk dipikul oleh kepemimpinan dan pemimpin pemerintahan kita saat ini. Secara tidak langsung, dengan adanya gejala krisis kepemimpinan pemerintahan secara nasional, proses otonomi daerah juga akan terganggu. Karena seperti saya kemukakan pada bagian lain dari tulisan ini, implementasi kebijakan otonomi daerah mempersyaratkan adanya komitmen yang kuat dan konsisten dari para pemimpin pemerintahan di tingkat pusat, dan kesetiaan menerima dan melaksanakan amanah tanggung jawab pelayanan public dari para pemimpin pemerintahan di tingkat daerah. Dalam situasi krisis seperti ini, pemerintah pusat telah terbukti mengalokasikan perhatian yang sangat terbatas untuk melakukan monitoring, supervisi, evaluasi dan pengawasan terhadap implementasi kebijakan desentralisasi. Lahirnya kebijakan pusat yang tidak konsisten bukan saja membuktikan lemahnya kepemimpinan dan sistem koordinasi dalam kinerja mereka, tetapi juga merefleksikan betapa lemah pemahaman elementer mereka terhadap tujuan kebijakan otonomi yang justru mau menyelamatkan eksistensi pemerintahan dan negara kesatuan Indonesia. Munculnya penilaian dan statemen pejabat pusat yang justru mencurigai efektivitas pelaksanaan otonomi daerah, meragukan kemampuan daerah melaksanakan otonomi karena alasan SDM dan PAD, kekhawatiran akan lahirnya perilaku kekuasaan yang sewenang-wenang akibat otonomi daerah (biasanya dengan istilah raja-raja kecil), mencari-cari kelemahan Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 untuk mendorong dilakukannya revisi tanpa rujukan yang jelas tentang pasal berapa yang harus direvisi dan kenapa, semuanya sekali lagi mengesankan bahwa untuk pemahaman secara elementer tentang kebijakan otonomi daerah ini sekalipun, para top elit kita di pusat masih sangat lemah. Karena itu, ironis sekali memang, berhubung mereka tidak faham bahwa semua potensi kegagalan yang mereka rujuk itu pasti akan terjadi jika pemerintah pusat gagal dalam melakukan supervisi dan pengawasan terhadap jalannya implementasi kebijakan desentralisasi ini. Jadi bukan sebaliknya, seolah-olah potensi keggalan itu terletak pada substansi kebijakannya. Cara pandang terakhir ini harus diluruskan, karena ia berpotensi menggiring pemerintah pusat untuk mundur dari komitmen awalnya untuk mewujudkan otonomi daerah. cara pandang ini berbahaya, karena ia bisa mengantar eksistensi Republik Indonesia ke akhir perjalanannya.

2.Tindak Kekerasan Sosial-Politik.

Kalau kita mengamati perkembangan dalam dua tahun terakhir ini sangat terasa semakin seringnya terjadi tindak kekerasan di dalam berbagai antar hubungan masyarakat kita. Seolah-olah sesuatu masalah yang melibatkan kepentingan orang banyak tidak lagi dapat diselesaikan dengan cara-cara damai. Beritaberita tentang pembakaran terhadap kendaraan yang menabrak seseorang, pembakaran hidup-hidup terhadap seseorang yang dicurigai sebagai pencuri, pembakaran toko, tempat ibadah, sekolah dan pasar, sudah tidak mengejutkan kita lagi. Masyarakat cenderung bersifat emosional, tidak terkendali dan pada tingkat tertentu dapat dianggap brutal di dalam menampilkan kepedulian sosial mereka.

Keadaan ini jelas memprihatinkan. Kebiasaan masyarakat melakukan tindak kekerasan akan melestarikan budaya kekerasan dan menodai upaya kita membangun budaya penyelesaian masalah melalui cara-cara damai. Citra pemerintahan kita bisa menjadi lebih negatif lagi kalau terbukti ketidakmampuannya mencegah mobilisasi kekuatan massa untuk maksud pemaksaan kehendak politik tertentu, sehingga fungsi dan peran lembaga-lembaga perwakilan rakyat menjadi terganggu.

Dalam situasi sosial yang sarat dengan potensi tindak kekerasan, otonomi daerah akan sulit beroperasi, baik secara politik, ekonomi, maupun sosial dan budaya. Secara politik, tindak kekerasan akan mematikan iklim demokrasi, sehingga proses otonomi daerah yang ditujukan untuk membangun tradisi demokrasi di daerah akan terhambat. Secara ekonomi, tidak ada satu kebijakan ekonomi yang bisa berjalan dalam situasi yang serba tidak pasti. Investasi selalu bergerak mencari tempat yang aman dan menjanjikan keuntungan. Otonomi daerah yang diharapkan membangun iklim yang kondusif untuk investasi pasti gagal jika tindak kekerasan sosial semakin marak dalam masyarakat. Secara sosial, otonomi daerah yang juga diharapkan membangun iklim kebersamaan dan harmoni sosial di daerah akan secara langsung tertusuk oleh setiap tindak kekerasan yang terjadi.

3. Penyelenggaraan Fungsi-fungsi DPRD

Di atas telah dijelaskan bahwa kebijakan desentralisasi merupakan bagian dari kebijakan demokratisasi pemerintahan. Karena itu, penguatan peran DPRD, baik dalam proses legislasi maupun pengawasan atas jalannya pemerintahan daerah perlu dilakukan. Dalam Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 telah ditetapkan bahwa posisi DPRD sejajar dengan pemerintah daerah, bukan sebagai bagian dari pemerintah daerah seperti yang berlaku sebelumnya melalui Undang-undang Nomor 5 tahun 1974. Kewenangan DPRD dalam memilih kepala daerah, memilih anggota MPR dari utusan daerah (untuk DPRD Propinsi), mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah; dan hak DPRD untuk meminta pertanggung jawaban kepala daerah, melakukan penyelidikan, bahkan meminta keterangan dari pejabat negara dan warga masyarakat tentang sesuatu hal yang menyangkut kepentingan publik (yang kalau ditolak tanpa alasan akan berakibat seseorang bisa dikenai hukuman) adalah rangkaian dari kewenangan dan hak-hak yang baru dilekatkan pada keberadaan DPRD melalui Undang-undang Nomor 22 tahun 1999. Tujuannya, sekali lagi, adalah untuk membangun suatu sistem pemerintahan daerah yang menggambarkan adanya keseimbangan kekuasaan antara eksekutif dan legislatif, serta dalam jangka panjang untuk menampilkan pemerintahan yang lebih aspiratif.

Dalam penyelenggaraan fungsi-fungsi DPRD, sejauh ini, ada tiga anggapan yang selalu menampil. Pertama, DPRD dianggap kurang mampu melaksanakan fungsinya sebagai mitra yang seimbang dan efektif dari Kepala Daerah. Anggapan ini umumnya dianut oleh para pengamat politik yang cenderung menilai bahwa peranan Kepala Daerah masih cukup dominan didalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kedua,DPRD dianggap terlalu jauh mencampuri bidang tugas Kepala Daerah, sehingga cenderung menyimpang dari fungsi utamanya sebagai badan pemerintahan daerah yang menyelenggarakan fungsi legislatif. Anggapan ini banyak dianut oleh para pejabat eksekutif daerah. Tiga, DPRD dianggap tidak memperoleh kesempatan yang seimbang dengan Kepala Daerah untuk ikut merumuskan kebijakan pemerintahan daerah. Anggapan ini umumnya hidup dikalangan anggota DPRD sendiri.

Tiga anggapan itu memiliki dasar-dasar pembenarannya masing-masing. Persoalannya adalah bagaimana menempatkan fungsi DPRD secara tepat dan proporsional sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pemahaman atas segala peraturan itu yang tampak belum mantap, baik dikalangan pengamat, pejabat pemerintah dan DPRD sendiri.

Dalam pada itu, peran DPRD dalam proses pemilihan kepala daerah juga banyak menyedot perhatian masyarakat. Ini seiring dengan telah diserahkannya secara penuh wewenang pengajuan calon, pemilihan dan penetapan hasil pemilihan kepada DPRD. Pada saat yang sama, persaingan diantara para kader partai politik untuk menduduki posisi Kepala Daerah juga semakin terbuka. Aspirasi yang muncul di daerah juga semakin terbuka. Aspirasi yang muncul di daerah menyangkut pencalonan Kepala Daerah juga semakin pluralistik, sehingga kalau tidak tertangani secara baik cenderung mengambil bentuk konflik yang kurang menguntungkan bagi upaya menggalang persatuan. Terjadinya kasus kelambatan di dalam memproses bakal calon Kepala Daerah umumnya disebabkan oleh sulitnya membangun kesepakatan diantara para elit politik daerah tentang siapa diantara calon-calon (yang biasanya jumlahnya sangat banyak diterima oleh suatu fraksi dari usul-usul masyarakat) yang akan didukung bersama. Kesulitan itu bersumber dari kendala hubungan antar fraksi di DPRD, tetapi juga tidak jarang bersumber dari kendala dalam hubungan internal suatu fraksi sendiri. Sampai pada batas-batas tertentu, maraknya persaingan untuk merebut posisi kepemimpinan di daerah dapat dianggap sebagai cermin kematangan politik para elit itu. Namun, jika persaingan itu berkembang menjadi sikap ngotot-ngototan, keadaan sebaliknyalah yang tercipta. Stabilitas politik di daerah yang bersangkutan akan terganggu dan dampaknya bisa menjangkau lapisan masyarakat luas. Keadaan ini sudah sangat sering terjadi, terutama dikaitkan dengan tuduhan sekelompok masyarakat tentang adanya permainan uang dibalik kemenangan seorang calon.

Mungkin karena suasana baru ini pula, maka hubungan kemitraan antara kepala daerah dan DPRD belum sepenuhnya dapat dikembangkan. Kendalanya terutama berkenaan dengan tingkat keserasian hubungan antara Kepala Daerah dengan unsurunsur pimpinan DPRD. Di beberapa Daerah, hubungan yang tidak serasi itu sudah sampai pada tingkat yang cukup mengkhawatirkan, karena sekaligus mengisyaratkan adanya persaingan kekuasaan yang tidak sehat di antara mereka, dengan titik edar di seputar kursi kepala daerah.

Menghadapi kenyataan ini agaknya diperlukan pengkajian yang komprehensif dan kritikal terhadap aplikasi sistem representasi politik yang berlaku saat ini. Kita perlu mempertanyakan, misalnya, apakah dengan berlakunya otonomi daerah tidak lebih tepat jika kita menerapkan sistem pemilihan umum yang dasarnya distrik? Juga, apakah tidak lebih tepat melakukan pemilihan umum secara terpisah dan dengan jadwal yang berbeda antara DPR-RI dan DPRD?

Pemilihan umum yang dasarnya distrik akan secara langsung membangun hubungan yang akrab antara para anggota DPR dan DPRD dengan masyarakat pemilihnya. Keadaan ini akan menjadi landasan bagi penguatan komitmen para wakil rakyat untuk hanya berjuang bagi kepentingan rakyat. Pemilihan umum untuk anggota DPRD yang terpisah dan yang jadwalnya berbeda dari pemilihan untuk anggota DPRRI akan memberi kesempatan kepada masyarakat di daerah untuk lebih cermat dalam menentukan wakil-wakilnya, baik untuk DPR maupun DPRD. Dua hal ini sesungguhnya pernah diusulkan oleh pemerintah di tahun 1999, namun ditolak oleh DPR-RI. Sekarang, mungkin tidak ada salahnya hal ini kembali dibahas.

Dengan sistem yang dasarnya distrik dan pemilihan yang terpisah itu, akan terjadi proses pendewasaan demokrasi kita, karena: (1) para wakil rakyat tahu siapa konstituennya dan masyarakat tahu siapa wakilnya; (2) hubungan yang akrab antara wakil rakyat dengan konstituen akan mengikat keduanya secara moral untuk saling menjaga citra, sehingga akan mampu mencegah permainan uang oleh si wakil dalam menjalankan hak dan kewajibannya; (3) mengukuhkan citra independensi DPRD dalam berhadapan dengan DPR. Selama ini, karena sistem pemilu proporsional yang memberi peran dominan kepada partai, dan pelaksanaan pemilihan yang bersamaan, telah terbentuk citra seolah-olah anggota DPRD adalah yunior dari anggota DPR-RI. Terkesan bahwa anggota DPRD dipilih sebagai pelengkap belaka dari pemilihan anggota DPR-RI.

Hubungan antara DPRD dengan DPR-RI sejauh ini lebih terlihat dalam dinamika internal masing-masing partai politik. Hubungan fungsional kedua lembaga itu memang tidak diatur dalam konstitusi dan undang-undang yang berlaku. Keadaan ini bukan merupakan sesuatu yang aneh. Masing-masing lembaga perwakilan itu memiliki fungsi, ruang gerak dan mitra kerjanya sendiri. Hanya saja, untuk kepentingan praktikal politik demokrasi dan penegakan hukum tetap diperlukan adanya mekanisme hubungan kerja yang jelas antara DPRD dengan DPR-RI. Ini disebabkan karena dalam beberapa kasus terkesan masih adanya kesalah-fahaman diantara kedua belah pihak. Ini bisa kita amati dalam kasus di mana DPRD membuat tafsiran sendiri, yang kadang kala menyimpang, atas makna sesuatu undang-undang dan peraturan pemerintah. Lihat misalnya, berapa banyak DPRD yang tidak mau menerima penafsiran resmi atas hal laporan pertanggung jawaban kepala daerah. Lebih spesifik lagi, lihat kasus keputusan DPRD Irian Jaya yang secara tegas menolak pelaksanaan Undang-Undang yang mengatur tentang pemekaran Irian Jaya menjadi tiga propinsi. Dua contoh ini jelas kurang tepat dipakai sebagai simbol independensi DPRD. Ia justru menunjukkan bahwa perilaku DPRD seperti itu telah bergerak ke luar jalur sistem hukum yang seyogianya dipelihara.

4. Hubungan antara Daerah Propinsi dengan Daerah Kabupaten/Kota

Sepintas lalu terkesan bahwa persoalan umum dalam hubungan pemerintahan hanya terbatas pada kendala pusat dengan daerah. Kesan semacam ini terlalu disederhanakan. Dalam kenyataan, terdapat juga kendala dalam hubungan diantara pemerintah daerah sendiri : antara Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten/Kota. Sebab utamanya terletak pada salah anggapan yang merasuk pada sebagian tertentu pejabat pada Daerah Propinsi, seolah-olah Daerah Kabupaten/Kota merupakan bawahan dari daerah Propinsi. Padahal, Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tidak menggariskan begitu. Memang, dalam posisi kewilayahan, pemerintah Propinsi antara lain bertanggung jawab membina pepyelenggaraan pemerintahan di daerah, tetapi pada saat yang sama harus disadari bahwa Pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota memiliki keleluasaan yang cukup untuk mengembangkan kebijakan yang secara obyektif menguntungkan masyarakat di daerahnya masing-masing.

Sebaliknya, ada cukup banyak pemerintah daerah kabupaten dan kota yang secara ekstrem berpendapat bahwa karena pemerintah daerah propinsi bukan atasan mereka, maka tidak ada kewajiban untuk memenuhi undangan apalagi melaksanakan kebijakan yang dirumuskan oleh pemerintah propinsi. Pandangan seperti ini tentu saja keliru. Pertama, karena dalam kapasitasnya sebagai wakil pemerintah pusat, pemerintah propinsi berwenang melakukan tugas kordinasi, monitoring, supervisi, evaluasi, dan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan di daerah kabupaten dan kota dalam wilayahnya. Kedua, dalam batas kewenangan otonomi yang dimilikinya, pemerintah propinsi berwenang mengatur dan menetapkan segala kebijakan yang secara efektif berlaku dalam wilayah hukum daerah otonom propinsi yang bersangkutan.

Dalam pada itu, pelaksanaan otonomi penuh pada daerah Kabupaten dan Kota pun masih menghadapi berbagai kendala. Sampai saat ini, masih terasa sekali keengganan Departemen Teknis menyerahkan sebagian kewenangannya kepada Pemerintah Daerah. Padahal, kehadiran kantor-kantor perwakilan mereka di daerah selama ini bukan saja telah memberi beban keuangan yang berat kepada negara dan daerah, tetapi juga pada tingkat tertentu telah memperlambat pengambilan keputusan, menyulitkan penetapan prioritas pembangunan, serta menciptakan berbagai kendala dalam kordinasi dan pelaksanaan pengawasan. Kompleksitas permasalahan dalam proses perwujudan otonomi penuh pada daerah Kabupaten dan Kota ini kemudian bermuara pada masih sangat terbatasnya kemampuan mereka melaksanakan kewenangan yang menurut Undang-undang Nomor 22 tahun 1999, Undang-undang Nomor 25 tahun 1999, dan Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 2000 sudah selayaknya berada dalam ruang lingkup tanggung jawabnya.

5. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa

Sejak diberlakukannya Undang-undang Nomor 5 tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa, kita telah memiliki struktur pemerintahan desa yang sifatnya seragam. Keadaan ini disatu pihak bisa dianggap sebagai keberhasilan menciptakan landasan bagi kesatuan langkah aparatur pemerintahan kita pada tingkat desa/kelurahan. Namun dilain pihak, pelaksanaan Undang-undang ini juga tidak sepi dari penciptaan berbagai masalah. Kendala sosiokultural yang melatar-belakangi keberadaan desa-desa kita tidak bisa dihindari. Hingga saat lahirnya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 yang menggantikan Undang-undang Nomor 5 tahun 1979 masih banyak diantara desa-desa yang belum mampu mendayagunakan struktur organisasi yang secara formal mereka miliki. Sekarang, prinsip uniformitas struktur itu sudah ditinggalkan. Maksudnya, biarlah masing-masing daerah menyusun struktur organisasi pemerintahan desa yang lebih sesuai dengan kebutuhan mereka.

Dalam pada itu, kemampuan Kepala Desa untuk secara maksimal mendorong tumbuhnya kemandirian, prakarsa, dan kreativitas masyarakat umumnya masih lemah. Jadi, walaupun secara politis Desa dan Pemerintahan Desa sudah pernah dibebaskan dari konflik ideologis politis yang di masa lalu telah merusak sendi-sendi kekeluargaan warga desa, kita belum sepenuhnya berhasil menjadikan desa sebagai basis penggalangan solidaritas sosial dan pengembangan ekonomi dari mayoritas masyarakat bangsa kita. Terus mengalirnya arus urbanisasi yang telah menciptakan berbagai kendala dalam pembangunan di kota-kota, seyogianya dilihat sebagai isyarat dari belum efektifnya penyelenggaraan pemerintahan desa mendorong kemandirian, prakarsa dan kreativitas ekonomi masyarakatnya. Karena itu, perlu terus dipertimbangkan untuk mengembalikan status pemerintahan desa sebagai "self governing community ", bukan sebagai perpanjangan tangan pemerintah daerah untuk pelayanan administrasi pada tingkat yang paling rendah.

Penutup

Implikasi dari uraian di atas sangat nyata : kelangsungan Negara Kesatuan Republik Indonesia yang secara politik lebih demokratik, secara hukum lebih efektif, secara administrasi lebih efisien, secara ekonomi lebih makmur, secara kepemimpinan lebih berakar, dan secara sosial lebih harmonis, sangat dipengaruhi oleh berhasilnya implementasi kebijakan otonomi daerah. Dan, akumulasi dari semua buah kebijakan otonomi daerah itu adalah semakin kokohnya bangunan pemerintahan kita.

Dalam konteks ini perlu dicatat bahwa kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah ini mungkin merupakan satu-satunya kebijakan pemerintah Indonesia yang paling besar peluangnya untuk sukses. Mengapa? la didasarkan pada suatu komitmen reformasi yang diterima secara nasional. la didukung oleh perangkat hukum yang jelas, dengan visi yang jelas dan komitmen awal yang kuat. la juga diterima secara luas oleh pemerintah daerah, partai politik, organisasi-organisasi masyarakat, kaum intelektual dan bahkan pemuka agama. Tidak ada penolakan yang serius terhadap kebijakan ini. dukungan internasional, walaupun dengan sikap hati-hati, terhadap kebijakan ini juga cukup luas dan signifikan. Maka, kalau pemerintah pusat sampai mengubah pikiran dmn memelintir kembali arah dari kebijakan yang telah dirumuskannya sendiri itu, sulit membayangkan betapa kisruhnya suasana pemerintahan kita kelak.

Kebijakan otonomi daerah yang lahir sebagai buah dari reformasi politik dan pemerintahan pasca Orde Baru adalah salah satu solusi strategis terhadap potensi disintegrasi yang melanda Indonesia akibat ketidakpekaan sistem pemerintahan yang sentralistik di masa lalu. la merupakan sesuatu yang tak terhindarkan. Keberhasilannya akan sangat bermakna terhadap peningkatan kualitas penyelenggaraan pemerintahan Indonesia di masa depan.

Bahwa dalam perjalanan implementasinya ia mengalami berbagai distorsi pemahaman justru di kalangan para elit sendiri, seyogianya menyadarkan para pemimpin dipuncak pemerintahan kita untuk mengambil langkah-langkah penyelamatan.

Copyright @ Masyarakat Ilmu Pemerintahan Indonesia

Diambil dari http://mipi.or.id

 

: tanpa label